Enjeux de la décentralisation et du développement local en Afrique, l’avant-projet de Constitution, l’Expert Boubacar Sidighi Diallo réagit (Interview)

La Guinée à l’instar de plusieurs pays d’Afrique vit une forte mutation politique et administrative nécessaire à une transformation qualitative pour le bien-être des populations. En Guinée principalement, pays sous transition depuis le 5 septembre 2021, des processus de décentralisation et de développement local semblent être pris en compte par les rédacteurs de l’avant-projet de la nouvelle constitution. Vont-ils aboutir? Comment réussir le pari? De quelle expérience peut-on s’inspirer? Autant de questions et bien d’autres que nous abordons dans cette interview accordée à notre rédaction par l’expert Boubacar Sidighi Diallo, expert en ingénierie de développement local. Lisez!

Bonjour, en un peu de mots qu’est-ce que nos lecteurs peuvent savoir sur vous Monsieur Diallo. Du genre, une brève présentation.

Bonjour ! Je suis Boubacar Sidighi Diallo, économiste et Expert en Ingénierie de développement local. Je travaille depuis une quinzaine d’années sur la conduite des politiques publiques avec un focus sur les processus de décentralisation et de développement local. Cela, je l’ai fait en France, au Sénégal et en Guinée. Je suis revenu en Guinée, il y a près de dix (10) ans où j’exerce mes activités en tant que consultant sur les questions de développement. Par ailleurs, je suis chargé de cours dans plusieurs universités et écrivain.

Le 10 août consacre la célébration de la Journée africaine de la décentralisation et du développement llocal. Et si on vous demandait un aperçu sur l’histoire de cette date ?

Il est important de rappeler que l’Union africaine a adopté le 27 juin 2014 à Malabo, la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local pour se doter d’un outil juridique pour promouvoir un développement inclusif et une gouvernance démocratique à l’échelle des Etats. Il s’agit en fait de la reconnaissance de la capacité des gouvernements locaux et des autorités locales de contribuer au processus du développement national en partant des dynamiques à l’échelle des territoires. On reconnait par la même occasion que le fait que les Etats accordent des pouvoirs et des ressources à des entités infranationales favorise l’implication des citoyens dans la gouvernance publique, améliore la fourniture des services et contribue à la valorisation des ressources à tous les niveaux. La Guinée a signé cette charte le 13 décembre 2018. Je souhaite qu’elle soit ratifiée pour que notre pays continue de jouer pleinement son rôle dans la promotion du développement à l’échelle africaine en partant du bas, c’est-à-dire des dynamiques locales.

Quel est, selon vous, l’objectif principal de la décentralisation en Afrique, notamment en Guinée ?

Pour la petite histoire, quelle que soit la forme qu’elle peut prendre, la décentralisation est toujours associée à un processus de transfert de compétences et de ressources d’un Etat central vers des entités infranationales pour aller vers des processus de développement où chacun et chaque territoire (urbain ou rural) trouverait sa place. Disons aussi que la décentralisation est une option politique de développement dans un contexte où la centralisation du pouvoir politique aux lendemains des indépendances n’a pas permis l’éclosion de dynamiques durables de développement et une participation libre des citoyens dans ce processus. Autrement dit, les entités décentralisées doivent concourir avec l’Etat à une plus grande fourniture des services aux populations. Désormais, il ne s’agit pas simplement de fournir des services, mais de le faire avec le consentement libre des ceux qui sont les bénéficiaires, les populations.

Pensez-vous que la décentralisation a un impact positif sur le développement local dans notre pays ?

Commençons par dire qu’aux lendemains de la deuxième République, et dans le discours programme du 22 décembre 1985, notre pays a fait le choix d’aller vers une décentralisation dite libérale. Les autorités d’alors ont voulu par cette option rompre avec le socialisme en plus d’adopter l’économie de marché. Ce discours consacra la décentralisation comme moyen choisi par le gouvernement pour faire participer les populations à la gestion publique. A partir, de là, pour moi, l’un des critères d’appréciation de l’effectivité de la décentralisation reste la consolidation de cette liberté des citoyens à prendre des initiatives dans tous les domaines qui leur sont reconnus par nos textes juridiques pour faire face à leurs besoins. Plus de trente (30) ans après, sillonnons ensemble nos villes et villages pour se rendre compte de l’investissement libre des citoyens dans la prise en charge des besoins des communautés.

Ainsi, nos compatriotes d’ici et d’ailleurs construisent des infrastructures socioéconomiques, développent des entreprises, s’investissent dans les instances communales, interpellent les autorités à tous les niveaux pour une meilleure fourniture des services publics. Cela reste de mon point de vue, le plus grand acquis du virage pris en 1985. Pour le reste, depuis, avec le concours des programmes de l’Etat tels le Programme d’appui aux communautés villageoises (PACV) et tant d’autres, les Guinéens ont plus accès à des services de base, même si on peut noter des disparités sociales et territoriales rendant compte de la complexité des réalités en matière de développement.

Quels sont les principaux défis auxquels notre pays est-il confronté en matière de décentralisation et de développement local ?

Pour revenir sur les définitions, la décentralisation touche aux aspects normatifs de transfert des compétences et de ressources de l’Etat vers des entités infranationales, souvent appelés collectivités locales. Par contre le développement local est de l’ordre d’une démarche de travail autour de la mobilisation et de l’implication des populations dans la prise en charge de leurs besoins en référence aux textes juridiques. Plus de trente (30) ans après le passage à une décentralisation d’inspiration libérale et avec le recul de quinze (15) années d’expérience professionnelle dans le domaine, au nombre des défis, on peut noter :

 La qualification des cadres juridiques avec la production et diffusion des textes qui encadrent le transfert des compétences et des ressources. Pour cela, il faut aller au-delà du Code des collectivités locales et produire les textes d’application dudit Code, mais aussi ceux des autres Codes applicables dans le champ de la décentralisation. On peut notamment penser aux textes en lien avec le foncier, l’environnement, l’Habitat, les marchés publics, la voirie urbaine…

 La qualification des ressources humaines dédiées à l’exercice des compétences des collectivités locales. Il est important que les communes en Guinée par exemple soient dotées de personnels au fait des logiques et des dynamiques de développement à l’échelle locale. Il nous faut revoir les formations universitaires et professionnelles, assurer une formation continue des cadres et agents communaux, former aussi les agents et cadres de la déconcentration… Sans des ressources humaines qualifiées, le développement local sera hypothéqué malgré un cadre juridique de la décentralisation.

 La mobilisation accrue des ressources financières pour assurer la prise en charge des compétences transférées. L’Etat a un rôle important à ce niveau pour définir et clarifier les cadres financiers, impliquer davantage les collectivités locales dans la chaine de perception des impôts locaux et accompagner les collectivités locales dans la mobilisation des ressources fiscales locales. Cette mobilisation touche aussi les capacités des collectivités à aller dénicher des ressources via des guichets de financements relavant de la coopération bi et multilatérale avec par exemple en répondant à des appels de projets sur différentes thématiques de développement relevant de leurs compétences (eau, assainissement, culture, éducation, changement climatique…)

 La participation des citoyens à l’action locale pour faire de ces derniers des acteurs à part entière du développement à la base. Il faut pour cela développer des cadres et outils qui permettent l’écoute, les échanges, les prises de décisions et l’effectivité du principe de redevabilité des élus. Il faut toujours faire en sorte que le citoyen soit au cœur de l’action publique locale. Il faut qu’il se sente considéré et concerné avec l’assurance que sa voix compte dans la définition des choix communs. Agir ainsi permet de promouvoir une gouvernance locale plus démocratique au service de l’intérêt locale et national.

A titre personnel, quelle expérience professionnelle revendiquez vous et quels enseignements en tirez-vous ?

J’ai commencé à travailler au Sénégal après mes études universitaires à Grenoble. A partir de 2009 et pendant cinq (5) années, j’ai été coordinateur d’un programme de coopération décentralisée entre un département français, l’Isère et les régions de Tambacounda et de Kédougou. Nous y avons développé des projets dans la santé, l’éducation, la protection de l’environnement, la culture, le tourisme, la formation professionnelle ou encore le renforcement des capacités des collectivités locales. Cette expérience de développement local a fait objet d’un livre que vos lecteurs pourront retrouver à la librairie de L’Harmattan Guinée à Almamya, sur leur site internet (COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE ISÈRE-TAMBACOUNDA-KÉDOUGOU – Les leçons d’une expérience de développement territorial, Boubacar Sidighi Diallo – livre, ebook, epub (editions-harmattan.fr).
Après cette expérience, je suis revenu en Guinée. J’ai eu l’opportunité de travailler pendant près de sept (7) ans au Cabinet du Gouverneur en tant que Consultant. J’ai ainsi pu accompagner le Gouverneur Mathurin Bangoura de 2016 à 2021 dans les projets portés par la Ville de Conakry. Ce rôle, je l’ai continué jusqu’en fin 2022 avec la Gouverneure Hadja M’Mahawa Sylla. Merci d’ailleurs infiniment à eux pour la confiance et la relation de travail développée qui m’ont permis de m’exprimer en prenant notamment des initiatives pour les accompagner dans l’exercice de leurs missions et par la même occasion servir les habitants de Conakry. Pour moi, la Ville de Conakry est un vrai laboratoire pour tout passionné par la décentralisation et le développement local en Guinée. En termes d’enseignements de ces quinze (15) années d’expérience professionnelle sur les processus de décentralisation et de développement local, on peut noter :

Primo, la décentralisation reste une option politique de l’Etat qui offre des opportunités de développement à l’ensemble des collectivités publiques avec une meilleure prise en compte des spécificités (ressources, acteurs et stratégies, dynamiques locales…) dans la conduite des politiques publiques. Par ailleurs, la décentralisation crée un cadre de rapprochement de la décision politique du citoyen pour une meilleure prise en charge de ses besoins avec son implication. Cela est extrêmement important pour légitimer l’action publique.

Secundo, les questions de développement sont loin d’être simples tant les problématiques sont souvent imbriquées. Cela nécessite donc sur des sujets parfois « anodins», la mobilisation de multiples connaissances et compétences pour comprendre les contextes d’intervention, les acteurs et leurs stratégies, les volontés et aspirations profondes des populations… Agir ainsi permet d’imaginer des solutions adaptées pour répondre aux besoins exprimés par les populations, tout en les mobilisant pleinement dans cette dynamique collective.

Tertio, la décentralisation, pour être effective, requiert une pleine mobilisation de l’Etat avec la création d’un cadre juridique adéquat, la mise à disposition de ressources aux collectivités locales pour compenser les transferts de charges, la création de cadres institutionnels permettant aux acteurs (entreprises, ONG, citoyens…) de s’y investir aussi. Il s’agit finalement de travailler à implémenter une démarche partenariale de travail permettant à chacun des acteurs (Etat, collectivités locales, entreprises, société civile, partenaires techniques et financiers…) de jouer effectivement son rôle dans la promotion du bien-être collectif.

Actualité oblige, quels regards portez-vous sur les dispositions en lien avec la décentralisation dans l’Avant-Projet de Constitution ?

Comme bon nombre de nos compatriotes, j’ai lu cet Avant –Projet de Constitution. Disons que désormais, les débats sont ouverts pour différentes contributions. Le fait que la décentralisation soit réaffirmée comme mode d’organisation du territoire à côté de la déconcentration réjouit le praticien du développement local que je suis. On verra ce qui en sortira des débats avec les consultations. Cependant, pour ce qui est de la nature des collectivités locales, avec le recul, je pense vraiment qu’aujourd’hui que notre pays n’a pas besoin d’un second échelon de territoire décentralisé. Je ne suis ni donc pour l’érection de la région administrative encore moins la région naturelle en collectivité locale.

En réalité, la décentralisation est à la fois une affaire de transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, mais aussi de ressources (humaines, techniques et financières) pour l’effectivité de ces compétences au service du développement local et national. Comme en 2010, il nous faut éviter de constitutionnaliser des entités dont sait pertinemment que l’opérationnalisation posera tôt ou tard des problèmes (politiques, juridiques, techniques ou financiers) avec souvent des débats sans fin. A titre d’exemple, d’aucuns pensent aujourd’hui que les régions dites naturelles devraient être érigées en collectivités locales. Dans un pays très clivé politiquement, je pense qu’il faut éviter un autre échelon politique surtout basée sur des identités communautaires très marquées. Cela peut être source de tensions notamment sur les questions électorales et budgétaires sans garantie d’apporter un bénéfice substantiel en termes de développement socioéconomique.

Par ailleurs, dans l’Avant-Projet de Constitution, il est indiqué à l’article 187 que « Les collectivités décentralisées sont les provinces et les communes ». C’est dire que nous n’aurions plus de distinction entre communes urbaines et rurales. Là-dessus, je pense que c’est une évolution. Cela est important car au moins supprimerait l’idée souvent répandue, mais fausse, selon laquelle une commune urbaine serait « supérieure » voire plus « importante » qu’une commune rurale.
Pour ce qui est de la Province, si elle correspond à une intercommunalité à fiscalité propre, je pense que cela va dans la bonne direction. Une telle hypothèse mettrait en évidence la nécessité notamment pour les communes en milieu urbain de se regrouper, de mutualiser des compétences pour offrir de meilleurs services aux citoyens. Cette option offrirait aux communes par exemple, autour des capitales régionales voire des villes minières, une possibilité de regroupement avec un statut juridique solide pour faire face notamment à la fourniture des services urbains. Pour avoir travaillé ces dernières années sur cette question avec l’élaboration de la Politique Urbaine Nationale (PUN), les défis sont énormes à cette échelle des agglomérations urbaines avec un besoin important de services pour aller vers des villes sûres, saines, productives, inclusives et résilientes à l’horizon 2040. Pour s’en rendre compte, il faut juste observer la dynamique urbaine et ses conséquences dans la Ville de Conakry qui est aussi en réalité une intercommunalité à fiscalité propre depuis l’ordonnance 002 du 5 janvier 1989.

Par contre, le terme province pourrait être remplacé par celui de « Ville ». Car la province dans notre histoire politique renvoie très souvent à la logique de la déconcentration et la Ville à celle de la décentralisation. Aujourd’hui, pour moi, la meilleure option en matière de décentralisation reste de consolider l’action des communes en les rendant autonomes et de travailler sur les intercommunalités.

Après plus de trente (30) années dans la décentralisation, il est peut-être temps de faire confiance aux communes, de leur transférer les ressources dans le respect de l’esprit et du contenu du Code des collectivités locales, d’établir une relation de confiance entre elles et l’Etat… Dison que le temps est venu de rendre autonomes les communes et leurs regroupements. Voilà pourquoi, je pense que l’échelon communal (communes et intercommunalité) devrait concentrer l’essentiel des ressources allouées au développement local. Pour tout le reste, laissons l’Etat s’en charger tout en qualifiant son déploiement sur le territoire national avec une déconcentration effective où les ressources (humaines, techniques et financières) quittent Conakry pour le pays profond. Pour rappel, l’effectivité de cette déconcentration est essentielle pour réussir la mise en œuvre de la Politique nationale de décentralisation et de développement local.

Partant de votre expérience de terrain, quels regards portez-vous sur le processus de décentralisation en Guinée ?

Rappelons pour commencer que la décentralisation est une option politique choisie et affirmée aux lendemains de la 2eme République avec le discours programme du 22 décembre 1985. Depuis, comme tout processus politique, la décentralisation a fait son chemin. Comme acquis, on peut noter, la création de cadres juridiques et de structures techniques, l’organisation d’élections locales, la mise en œuvre de programmes locaux de développement, la mobilisation des partenaires techniques et financiers… Cependant, la décentralisation est loin d’avoir atteint les objectifs escomptés à savoir la promotion d’une démarche de développement ancrée sur les territoires et l l’implication effective du citoyen dans la conduite des politiques publiques.

La décentralisation a buté fondamentalement sur la forte politisation du processus dans les années 90. Les transferts des ressources pour compenser les charges transférées ont manqué. Ce qui a plongé les collectivités locales dans des situations de léthargie avec des difficultés à s’organiser et à fonctionner correctement au service des populations à la base. Il y a encore beaucoup à faire en termes de réformes institutionnelles pour faire de la décentralisation une réalité dans la conduite des politiques publiques en Guinée.

Il est vrai que les expériences vécues en France et au Sénégal montrent que la décentralisation dans un pays à tradition fortement centralisée n’est jamais évidente et souvent semée d’embuches, évoluant au gré des changements politiques et institutionnels. Disons qu’en un peu plus de 30 ans, la Guinée et la décentralisation, c’est un va-et-vient permanent avec des temps d’incertitudes parfois longs. Mais je reste convaincu qu’un ancrage de la décentralisation peut ouvrir d’énormes possibilités de développement à la Guinée (différenciation des approches de travail, expérimentation de solutions innovantes, mobilisation des populations, révélation et valorisation de ressources locales…). Et, il y a des exemples d’initiatives qui marchent partout en Guinée avec des citoyens qui ont réussi dans un cadre formel à l’échelle de leur commune à venir au bout de leurs besoins. Il y a de quoi à être optimiste, malgré les difficultés inhérentes à l’action des collectivités publiques en Guinée.

Votre mot de la fin

D’abord merci pour l’opportunité d’échange autour de la décentralisation et du développement local dans notre pays. Je considère qu’il faut travailler davantage à rendre effective la politique nationale de la décentralisation et du développement locale adoptée en 2012. Elle peut aider l’Etat dans sa dynamique de réformes à améliorer l’accès aux services, à promouvoir un développement national inclusif pour une Guinée unie et prospère à l’horizon 2040.

Contact: Boubacar Sidighi Diallo, économiste, expert en Ingénierie de développement local et Consultant
Contacts : (+224) 624 61 22 75 / sidighi@gmail.com